Что надо поменять для успеха дела в первую очередь — курс, корабль, паруса, команду или рулевого?

Андрей Маленький

К ноябрю в центре и на окраинах государственного управления в стране сложилась революционная ситуация. Низы управленческой вертикали перестали понимать, как ходят поезда в системе стратегического планирования. Верхи — во всяком случае парламентские верхи — устали критиковать многочисленные недостатки государственного стратегического программирования и сделали решительный шаг в сторону его глубокого реформирования. Государственная дума — по замыслу её комитета по бюджету и налогам — должна была накануне ноябрьских праздников в ходе обсуждения закона о бюджете принять постановление по итогам первого чтения, предлагающее правительству отказаться от формирования федерального бюджета в формате государственных программ Российской Федерации. Это весьма серьезный шаг и настоящая революция в системе управления государством.

Причина: институт государственных программ неэффективен и должен перестать быть основой бюджетного планирования. Ключевой причиной неэффективности, как считают председатель комитета А. Макаров и его товарищи по комитету, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, потому что принуждает технически привести государственные программы в соответствие с расходами принятого федерального закона о федеральном бюджете, а не с задачами стратегического развития страны. При формировании и внесении изменений в закон о бюджете показатели государственных программ Российской Федерации никак не определяют размер финансирования. Поэтому и надо отказаться от института госпрограмм.

Более надуманную и неоригинальную причину, чем ссылка на предписания Бюджетного кодекса, придумать трудно. А поменять закон нельзя? За 17 лет существования кодекса принято более 130 законов, регулирующих бюджетные взаимоотношения, включая и его новую редакцию, а общее число поправок превысило несколько тысяч единиц. Поэтому представление кодекса правовой недотрогой как-то не вяжется с действительностью. Совершенно необоснованным выглядят предложения комитета об исключении мероприятий национальных проектов из государственных программ и о переводе нацпроектов в статус базиса бюджетного планирования. В комитете считают, что федеральный бюджет можно формировать только на основе функциональной и ведомственной структуры расходов, а государственным программам оставить роль «метода аналитической группировки расходов». Спрашивается, а для чего тогда такому методу сохранять статус государственной программы? Уж если идти, так идти до конца и, микшируя понятие госпрограмм, исключить это понятие из управленческого словаря.

В последний момент идеи комитета по бюджету и налогам почему-то исчезли из проекта постановления Государственной думы о принятии закона о бюджете в первом чтении, но можно ли считать их похороненными? Если нет, и они просто отложены до лучших времен, то это контрпродуктивно со всех точек зрения.

Идея замены госпрограмм нацпроектами дискредитирована не только отсутствием основательной аргументации. Существенной разницы между ними нет и с исторической точки зрения. Как всё начиналось? Программный формат бюджетного планирования существовал с 2000-х годов. Тогда он был в виде федеральных целевых программ (ФЦП). Надеялись, что найдено удачное решение, но поступление денег в заданные сроки и в заданном объеме обеспечить не смогли. Субъекты РФ были не заинтересованы в ФЦП, поскольку те конкурировали с региональными целевыми проектами, получавшими федеральное софинансирование. Неудачи с ФЦП решили компенсировать переформатированием и укрупнением планов. С января 2006 года стартовали четыре национальных проекта: «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса (АПК)».

С 2010 года началось постепенное преобразование федерального бюджета в программный вид. Учредили государственные программы. Госпрограммы охватили практически все сферы народного хозяйства. Их структура по мере существования наполнялась понятиями приоритетов, целей, задач, индикаторов и показателей, мерами правового и государственного регулирования, эффективности и результативности государственной политики, мероприятиями, контрольными событиями, точками и пр. Теоретически и методически всё было разработано основательно, но практика так и не освоила теорию. Для кадров всё оказалось неподъёмно сложно. Возникли новые идеи — «проектного бюджета», а затем — пилотных государственных программ. Пилотные программы видоизменили формат госпрограмм, чтобы отработать новый инструментарий. Каждая пилотная программа должна была содержать не более пяти конкретных и измеримых целей, выделить проектную и процессную части (бюджет развития и бюджет поддержания, функционирования), выбрать понятные и оцифрованные задачи, ранжировать проекты (или ведомственные программы). В качестве пилотных были определены пять госпрограмм как пример перехода на проектное управление. Все мероприятия госпрограмм приобрели форму приоритетных или ведомственных проектов или ведомственных целевых программ. Параллельно появились национальные и федеральные проекты.

Однако всякий раз при подведении итогов очередного бюджетного года оказывалось, что независимо от формы программ запланированные показатели не достигались. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» по всем направлениям оказался проваленным и был реорганизован в государственную программу развития сельского хозяйства. Намеченный на 2010 год объем строительства жилья был достигнут на пять лет позже. Майский (2012 года) указ президента, декомпозированный по госпрограммам, был исполнен лишь в основном. Эти примеры из разных периодов жизни страны, чтобы показать: та или иная форма стратегического планирования, будь то государственная программа, целевая программа, федеральная программа, национальный, федеральный, приоритетный проект сами по себе успеха не гарантируют. И наоборот, форма тоже не позволяет считать её конструкцией, лишенной смысла и содержания.

Категорические оценки, конечно, ласкают слух государственных перфекционистов, как бы вознаграждая их за то, что духа не хватает на скрупулезную и последовательную работу. А именно её и не хватает. У нас так и не создан механизм анализа завершенных программ на предмет того, какие инструменты и созданные объекты инфраструктуры эффективно функционируют. Достаточно взглянуть на сайт госпрограмм, чтобы убедиться: всё для пропаганды, всё — для вышестоящего начальства, но не для анализа и синтеза.

Десять лет не тот испытательный срок для такой сложнейшей системы, как Российская Федерация, чтобы бросаться из крайности в крайность, каждый раз выстраивать заново с нуля всё, что уже придумано в сфере стратегического планирования. Важнее не ломать до основания, а увидеть, сконструировать новую перспективу, которую открывает, например, правовая и организационно-технологическая разработка только что введенного в законодательство нового понятия единой системы публичной власти. Это понятие явочным путем вошло в конституционное пространство, но его же уже не изъять. Значит, необходимо приступить к энергичной разработке. Следовательно, нужно попробовать использовать потенциал конституционного понятия для реновации сквозной системы стратегического планирования на основе межотраслевых и межрегиональных связей. Если именно так сформулировать задачу — реновация сквозной системы стратегического планирования, в которой системообразующими являются межотраслевые и межрегиональные связи, — то в общесистемную структуру и в иерархию уместятся все придуманные и апробированные форматы. Те, кто хоть раз принимал участие в разработке госпрограмм, знают, как не хватает в административном словаре понятий и что приходится всякий раз использовать одно и то же слово «мероприятие».

Принимать предложение комитета Госдумы по бюджету и налогам категорически нельзя: федеральный бюджет должен сохранить программную основу, как бы эта основа ни называлась. Проект федерального бюджета 2021 года сформирован на 75% всех будущих расходов на основе 45 государственных программ Российской Федерации. Всего утверждено 43 из 46 госпрограмм, предусмотренных перечнем, утвержденным распоряжением правительства. Не утверждены госпрограммы «Обеспечение защиты личности, общества и государства» и «Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации», законопроектом не предусмотрены бюджетные ассигнования на 2021—2023 годы на реализацию госпрограммы «Мобилизационная подготовка Российской Федерации», срок реализации которой установлен с 2023 года. Нужна оптимизация правительственного перечня госпрограмм и прекращение действия значительной их части. Надо увязать цели и задачи всех госпрограмм с установленными актуальными требованиями, согласовать цели и задачи с показателями (индикаторами) госпрограмм. Это самое трудное, значит, самое актуальное, но возможное. Предстоит напрячься.

Продуктивное направление — исключение доминирования бюджетных мер над всеми другими мерами государственного регулирования. Не создавать кабинетную конкуренцию между госпрограммами и нацпроектами. Совету Госдумы надо бы посоветовать комитетам палаты быть более осмотрительными в выдаче рекомендаций государству. Так, комитет по бюджету и налогам сам же себе противоречит, наделяя национальные проекты безупречными достоинствами по сравнению с госпрограммами. Он сам констатирует, что «при реализации национальных и федеральных проектов в 2019 году отмечались недостатки, связанные не только с низким уровнем исполнения расходов на их реализацию, но и с нарушением сроков и (или) недостижением результатов и показателей, формированием значительного количества запросов на изменение паспортов национальных и федеральных проектов, предусматривающих корректировку показателей и результатов, перераспределение их финансового обеспечения». И далее: «показатели, ресурсное обеспечение и ожидаемые результаты федеральных проектов не всегда взаимоувязаны (например, федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» национального проекта «Экология»). По ряду федеральных проектов отмечались случаи, когда при практически полном исполнении бюджетных ассигнований не достигались плановые значения показателей (например, федеральные проекты «Укрепление общественного здоровья» и «Финансовая поддержка семей при рождении детей»).

Комитет сам расширяет линейку федеральных программ: «с учетом значительной дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности и показателям социально-экономического развития, а также негативной динамикой данных показателей в течение 2020 года целесообразно рассмотреть вопрос о расширении индивидуальных программ социально-экономического развития на регионы с неблагоприятной демографической ситуацией, а также на регионы, в которых произошло существенное ухудшение социально-экономического положения в связи с пандемией». Надо бы быть более последовательным в своих оценках и рекомендациях: цена вопроса велика.

Революция 1917 года началась с захвата почты, телеграфа и телефона. Чтобы великая ноябрьская управленческая революция, так необходимая в целях радикального улучшения уровня жизни народа, все-таки стартовала, на этом этапе надо наиболее талантливых революционеров временно отлучить от «почты, телеграфа и телефона» и сосредоточить на работе по проекту совершенствования государственного стратегического планирования на основе новой конституционной реальности — единой системы публичной власти в Российской Федерации.

Источник - ИА REGNUM .

• • 0
  • 1
  • 2
  • 3
  • 4
  • 5